一季度地方发债增长约80%，钱都花哪儿了？

今年以来地方政府借钱明显提速，折射积极财政政策发力稳经济。

根据中国债券信息网等数据，今年一季度全国发行地方政府债券约2.84万亿元，创历史新高，同时与去年同期相比增长约80%。这笔巨额资金近六成用于偿还旧债，约四成用于重大项目建设。

目前地方政府借钱的合法途径基本来自发行政府债券。为何今年一季度地方借钱规模大增？这笔资金究竟花在哪儿了？它对经济等产生哪些影响？后续地方发债形势如何？

地方借钱规模大增

回顾历史数据，2025年一季度地方借钱规模创下历史新高，不仅与2024同期相比出现近80%大幅增长，与上一次一季度发债规模高点（2023年约2.11万亿元）相比也增长了约35%。

而想要了解一季度地方借钱规模大增的原因，则需要看细分数据。地方政府债券按用途分为新增债券和再融资债券。新增债券资金主要用于基础设施等重大项目、民生项目等建设，而再融资债券主要用于偿还到期地方政府债券本金或置换隐性债务等，即“借新还旧”。

根据中国债券信息网等公开数据，一季度地方发债2.84万亿元中，新增债券发行约1.24万亿元，同比增长约48%；再融资债券约1.6万亿元，同比增长119%。

东方金诚研究发展部执行总监冯琳对第一财经分析，一季度地方债发行量2.84万亿元，同比增加1.27万亿元，主要原因是用于置换地方政府隐性债务的再融资（专项）债券发行量达到1.34万亿元，带动当季再融资（专项）债券发行量同比增加1.04万亿元至1.47万亿元。此外，一季度新增债券中的专项债发行量约9602亿，同比增加3261亿，也是当季地方债整体发行量同比高增的重要原因。

中国城投五十人论坛秘书长胡恒松告诉第一财经，一季度地方债发行规模大增，一方面是因为各地落实化解地方政府隐性债务风险方案，加快今年2万亿元再融资债券以置换存量隐性债务进度，一季度这一置换隐性债务进度过半，且13个省市已完成全年置换隐性债务额度发行任务。

“另一方面，今年新增专项债券发行进度也较快，这跟2025年是‘十四五’规划收官之年，前期规划的交通、能源、新基建等重大项目进入建设高峰期，叠加‘十五五’部分项目提前启动等有关，新增专项债资金需求明显提升。去年底国务院下放部分省份专项债券项目审核权，试点‘自审自发’，也客观上加快地方发债节奏。”胡恒松说。

中央财经大学教授温来成对第一财经分析，今年以来经济平稳发展，但有效需求不足、社会预期偏弱等问题仍然存在，经济增长仍面临一定压力。因此为了实现5%左右的预期经济增速等目标，地方政府需要借助债务资金来稳投资防风险。而且今年前两个月财政收入增长低迷，客观上地方也更加依赖发债筹集资金，来推动重大项目建设稳投资稳经济。

财政部数据显示，今年前两个月全国一般公共预算收入同比下降1.6%，全国政府性基金预算收入同比下降10.7%。

那么今年一季度地方借的2.84万亿元究竟花哪儿了？

根据前述数据，其中约1.6万亿元（占比约56%）用于“借新还旧”，而这又主要用于置换地方政府存量隐性债务，以实现展期降息，缓释地方债务风险。而新增债券约1.24万亿元则用于投资公益性重大项目，其中又以新增专项债为主。

根据企业预警通数据，今年一季度地方近1万亿元新增专项债资金中，约31%投向市政和产业园基础设施；约21%投向轨道交通、铁路、政府收费公路等交通领域；约10%投向棚户区改造；约7%投向医疗卫生；约6%投向农林水利；约5%投向土地储备；约4%投向城镇老旧小区改造等。

中债资信企业与机构部负责人孙静媛告诉第一财经，预计今年专项债仍以传统基础设施领域投向为主导，结合国务院专项债券用作项目资本金的领域从原来的17个行业增加到22个，预计今年会向新兴产业基础设施、货运综合枢纽、卫生健康、养老托育、城市更新等新纳入的领域倾斜。同时更加注重对新质生产力相关领域的支持，如新型基础设施以及前瞻性、战略性新兴产业基础设施，推动产业创新。

稳投资防风险

地方加快发债，也折射今年更加积极的财政政策快速落地。

冯琳表示，一季度地方债发行节奏比较快，是积极财政政策靠前发力的体现。地方债的发行，一方面可以为加快推进地方重大项目建设提供资金；另一方面，地方债中的置换债的发行，也可帮助地方政府腾挪出原本用于化债的资金去搞发展，释放地方政府在基建投资等方面的稳增长动能。这是当前全方位提振内需的一个重要发力点。

“可以看到，在年初稳增长政策提前发力，地方政府债发行规模显著扩大背景下，1~2月不含电力的基建投资同比增长5.6%，增速较去年全年加快1.2个百分点。”冯琳说。

胡恒松也认为，一季度地方债发行规模较大，能够有效扩大基础设施建设投资，促进重点产业高质量发展，进而推动经济的稳定增长。同时，通过发行再融资债券进行债务置换，可以有效降低地方政府的偿债压力，使地方政府有更多的资金投向经济发展和社会保障。

温来成表示，专项债发行进度较快，也给专项债管理带来一定的挑战，地方需要尽早将债券资金拨付至项目，加快项目实施进度，尽早形成实物工作量，发挥稳投资补短板效应。

不少地方也采取行动用好专项债资金。比如近期湖南省人民政府办公厅公布《湖南省推进地方政府专项债券项目“自审自发”试点实施方案》，要求加快专项债券发行节奏，加快资金拨付和项目建设，规范资金使用。专项债券资金下达后，6个月仍未实际支出的，原则上按程序调整用于本地区其他符合条件的项目；12个月仍未实际支出的，原则上由省财政厅收回并分配至其他地区。

事实上，不仅今年一季度地方债发行进度较快，一般国债发行进度也明显快于历史同期水平。

根据今年中央与地方预算报告数据，2025年合计新增政府债务总规模11.86万亿元，比上年增加2.9万亿元。其中，中央政府发行国债（含特别国债等）6.66万亿元，地方政府发债5.2万亿元。这些还不包括用于偿还旧债或置换地方隐性债务的债券。

财通证券首席经济学家孙彬彬预计，考虑2万亿元用于置换隐债的特殊再融资债，预计2025年政府债发行规模约为24.2万亿元（其中地方债预计发行规模约为9.83万亿元），较2024年增加1.91万亿元。

冯琳表示，随着3月各项财政政策指标落地，4月起新增专项债发行将逐步提速，预计二季度、三季度地方政府债券发行量都将在1.5万亿左右。这主要是考虑到国有大行注资特别国债将在二季度发行，超长期特别国债也有望在二季度开闸发行，为了避免政府债券供给压力过于集中，新增专项债发行可能不会过度集中在二季度。另外，预计年内剩余的6627亿置换隐债再融资专项债额度将在二季度发行完毕。

“预计2025年地方债发行规模将会有所扩大，同时整体发行节奏前置，预计超六成地方债供给会集中于上半年。”胡恒松说。